Meer dan twintig jaar klimaatonderhandelingen: waar staan we?

Je hoort het vaak: wat is nou eigenlijk het nut van het klimaatcircus waarvoor duizenden deelnemers elk jaar naar een ander continent vliegen? Hoeveel schieten we ermee op; er lijkt helemaal geen vooruitgang geboekt te worden? Hebben onderhandelingen tussen bijna tweehonderd landen onder de Verenigde Naties überhaupt zin?

Tijdlijn

Begrijpelijke vragen als je van een afstand naar de klimaattoppen kijkt. Maar een dergelijke blik onderschat ook wat op de agenda staat: in een constant veranderende wereld proberen we met de hele wereldgemeenschap te zoeken naar een nieuwe economie die niets minder doet dan onze welvaart anders verdelen en onze energievoorziening fundamenteel verandert. Vanzelfsprekend is dat een proces van vallen en opstaan en het had het veel sneller gemoeten. Maar twintig jaar mondiaal klimaatbeleid wegzetten als irrelevant, miskent de ontwikkelingen totaal. Zie hier een korte weergave van meer dan twintig jaar klimaattoppen: met als mijlpalen Kyoto in 1997 en Kopenhagen in 2005.

1990

Eind jaren tachtig wordt voor het eerst op wereldtoneel over klimaatverandering gesproken. Even later, in 1990, publiceert het IPCC, het wetenschappelijke klimaatpanel van de Verenigde Naties, haar eerste rapport. De conclusie? De stijging van door mensen uitgestoten broeikasgassen leidt tot een versterking van het broeikaseffect waardoor de aarde opwarmt. Tenzij we maatregelen nemen om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen. Er was in die tijd echter ook nog veel wetenschappelijke onzekerheid, je kan stellen dat de politiek besloot om voorop te lopen. Toen wel.

1992 - Rio de Janeiro

1992 is een groot jaar voor milieu en duurzame ontwikkeling, mede mogelijk gemaakt door het optimisme dat in die tijd heerst dankzij de val van de Berlijnse muur. In dat jaar wordt op de Earth Summit in Rio de Janeiro het klimaatverdrag UNFCCC afgesloten, inmiddels door 192 landen ondertekend. Doel van het verdrag is om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen en daarmee de gevaarlijke gevolgen van klimaatverandering te voorkomen.

1995 - Berlijn

In 1995 komen de ondertekenaars van het klimaatverdrag voor het eerst bijeen op de COP1. (COP staat voor conference of parties, diplomatiek jargon voor een top.) Op deze COP1 erkennen de landen dat het klimaatverdrag eigenlijk niets waard is zonder ook doelen af te spreken om de uitstoot van broeikasgassen te reduceren. Ze spreken daarom af om te onderhandelen over deze doelen. Een belangrijk begrijp hierin is 'common but differentiated responsibilities'. Oftewel: iedereen is verantwoordelijk, maar er moet rekening worden gehouden met verschillende welvaartsniveau's. Het verschil tussen rijke en arme landen is geboren en iedereen gaat ermee akkoord dat als eerste stap alleen rijke landen doelen op zich nemen.

1997 - Kyoto

De derde – en uiteindelijk zeer invloedrijke – COP vindt in 1997 plaats in Kyoto (Japan). Na intensieve onderhandelingen wordt hier namelijk het Kyotoprotocol aangenomen. Meer dan 150 landen tekenen het verdrag dat achtendertig rijke landen (ook wel Annex-I-landen genoemd, inclusief de Verenigde Staten) verplicht tot het nemen van maatregelen om hun uitstoot te verminderen. Om precies te zijn: met gemiddeld vijf procent in de periode 2008-2012, ten opzichte van de uitstoot in 1990). Het Kyotoprotocol is een echte mijlpaal; het eerste wereldwijde klimaatakkoord dat rijke landen verplicht tot het nemen van actie. Een mijlpaal in vijf jaar mondiaal klimaatbeleid.

2000 - Den Haag

Na de top in Kyoto gaat het helaas bergafwaarts met de klimaatonderhandelingen, vooral omdat blijkt dat de Amerikaanse Sentaat Kyoto niet wil ratificeren. De zesde COP in 2000 in Den Haag mislukt dramatisch. Vooral de Verenigde Staten willen meer ruimte voor 'flexibele mechanismen' om hun doelen te halen, waaronder de mogelijkheid van creatief boekhouden met emissies van landgebruik valt. Uiteindelijk blijken de posities in Den Haag onverenigbaar en daarom vindt er een half jaar later een COP6-bis plaats in Bonn, onder Nederlands voorzitterschap van Jan Pronk. Twee maanden voor deze COP6-bis plaatsvindt, kondigt de Amerikaanse president George W. Bush definitief aan dat zijn land zich zal terugtrekken uit het Kyotoprotocol. Een klap voor het hele proces, al gaan de onderhandelingen over het klimaatakkoord gewoon door.

2005 - Montreal

Eind 2001 worden in het zogenaamde Marrakech-akkoord de laatste details van het Kyotoprotocol gladgestreken. Vanwege het terugtrekken van de Verenigde Staten uit Kyoto duurt het echter nog tot 2005 voordat dit klimaatakkoord omgedoopt is in internationale wetgeving. Het Kyotoprotocol treedt namelijk pas in werking als genoeg rijke landen (samen goed voor minstens 55% van de totale uitstoot van Annex-I-landen) het akkoord geratificeerd hebben. Ruslands ratificatie brengt die meerderheid: acht jaar na Kyoto is het verdrag een feit, zij het flink uitgekleed door het afhaken van de Verenigde Staten.

2007 - Bali

Hierna komt het proces weer in een korte stroomversnelling. Het volgende beslissende moment speelt zich af in 2007. Dit jaar publiceert het klimaatpanel van de VN, het IPCC, haar vierde rapport, een van de medeschrijvers is dan klimaatwetenschapper Bas Eickhout. Het grootste deel van de waargenomen temperatuurstijging sinds het midden van de twintigste eeuw is “zeer waarschijnlijk” te wijden aan de door de mensen veroorzaakte uitstoot van broeikasgassen, aldus het alarmerende rapport. Ook wordt duidelijk dat er een nieuw klimaatverdrag moet komen als opvolger van Kyoto en dat de wereld drastisch veranderd is: landen als China kunnen na 2012 niet buiten schot blijven.

Aan het eind van 2007, 15 jaar na Rio, vindt vervolgens COP-13 (en MOP-3: de derde meeting of the parties van het Kyotoprotocol) plaats in Bali, Indonesië. Het is een slopende vergadersessie, waarin Yvo de Boer, het hoofd van het klimaatbureau, uit frustratie en moeheid in tranen uitbarst en vervolgens onder luid applaus de steun te krijgt van de voltallige vergadering. Revolutionair is ook dat de Verenigde Staten plenair op hun plek worden gezet door het kleine Papua-Nieuw-Guinea (bekijk beiden in een video). Het Bali-actieplan wordt aangenomen; met de belofte dat er in Kopenhagen, dus twee jaar later, een nieuw klimaatakkoord moet worden aangenomen.

2009 - Kopenhagen

In 2009 neemt de druk op de klimaatonderhandelingen toe. Wetenschappers, burgers, activisten, politici, journalisten, jongeren; iedereen verwacht baanbrekende uitkomsten van de klimaattop in Kopenhagen. Er staat niets minder op het spel dan een ambitieuze opvolger van het bestaande klimaatakkoord met alle grote vervuilers (waaronder de Verenigde Staten en China) aan boord, zodat de verwoestende effecten van klimaatverandering voorkomen kunnen worden. Het gaat hopeloos mis. Er wordt geen wereldwijd en bindend klimaatakkoord afgesproken. In plaats hiervan smeden China en de Verenigde Staten (met de nieuw verkozen president Obama) een 'Kopenhagenakkoord' dat geen juridische basis heeft. Het enige nieuwe aan het akkoord is de toezegging van de rijke landen om armere landen te helpen aanpassen aan de toename van droogtes, overstromingen en lagere oogsten. Dertig miljard dollar aan klimaathulp zeggen de rijke landen toe voor 2010-2012 en in 2020 moet er honderd miljard dollar per jaar opgehaald zijn. De klimaattop in Kopenhagen is een mislukking en een grote klap voor de internationale klimaatonderhandelingen.

2010 - Cancún

Dat het geen fatale klap voor de VN-onderhandelingen zal zijn, is te danken aan de herstellende werking van de klimaattop het jaar erop in Cancún (Mexico). Het vertrouwen in het VN-proces kan daar herwonnen worden door vooruitgang op een aantal deelgebieden zoals ontbossing en klimaatfinanciering.

2011 - Durban

De klimaatonderhandelingen in Durban (Zuid-Afrika) in 2011 presteren vervolgens boven verwachting. Deels vanwege sterk optreden van de Europese Unie die de samenwerking zoekt met de minst ontwikkelde landen. Hiermee kan het blok van ontwikkelingslanden, waar opkomende economieën als China zich achter verschuilen om zelf geen actie te hoeven ondernemen, worden opgesplitst. De uitkomst is dat we in 2015 tot een bindend klimaatakkoord komen waar alle landen aan meedoen en dat dit vanaf 2020 in werking treedt. Voor het eerst wordt afgesproken dat alle vervuilers, dus ook China – het land dat inmiddels de meeste CO2 uitstoot – bij gaan dragen aan het verminderen van hun uitstoot. Dit is een harde eis van de Verenigde Staten en andere rijke landen.

2012 - Doha

De daaropvolgende onderhandelingen vinden in Doha (Qatar) plaats. De conferentie staat voornamelijk in het teken van het afronden van de afspraken die het jaar daarvoor gemaakt zijn. Er wordt een akkoord bereikt om de levensduur van het Kyotoprotocol, dat oorspronkelijk in 2012 afliep, te verlengen tot 2020. Daarnaast krijgt het Durban Platform (of ADP) een concrete invulling. Dit platform is verantwoordelijk voor het ontwerpen van een opvolger voor het Kyotoprotocol. De meest opmerkelijke ontwikkeling in Doha is echter dat het begrip loss and damage opgenomen wordt. Na 36 uur onderhandelen wordt de afspraak gemaakt dat arme landen, die nauwelijks hebben bijgedragen aan de CO2-uitstoot, gecompenseerd zullen worden voor verlies en schade veroorzaakt door klimaatverandering.

2013 - Warschau

De COP19 in Warschau kent een opmerkelijke gastheer: Polen, de grootste dwarsligger op klimaatgebied in de EU. De Poolse regering doet er alles aan om haar reputatie hoog te houden door het proces zoveel mogelijk te vertragen. Zo wordt bijvoorbeeld de Poolse voorzitter van de klimaattop tijdens de onderhandelingen ontslagen als milieuminister. Ook loopt een groep arme landen gefrustreerd weg nadat besprekingen over compensatie (loss and damage) volledig verzanden. Op het allerlaatste moment wordt er echter toch nog het één en ander bereikt in Warschau. Er wordt onder andere afgesproken dat alle landen aan het begin van 2015 (dus voor de klimaattop in Parijs) hun klimaatdoelstellingen bekend maken. Ook wordt er een Warschaumechanisme voor loss and damage opgericht, een kennisplatform waar informatie en technische kennis wordt verspreid. Dit is echter niet waar ontwikkelingslanden om vragen, zij willen financiële compensatie.

2014 - Lima

Dat brengt ons bij de COP20 in Lima (Peru), de laatste klimaattop voor Parijs  waar in 2015 een nieuw klimaatakkoord moet worden afgesproken. In Lima moet een belangrijke stap genomen worden om tot een concepttekst voor Parijs te komen. Verder zal er duidelijkheid moeten komen over de omvang en wijze van klimaatfinanciering, om de armste landen aan boord te krijgen.

Het zijn echter geen gemakkelijke onderwerpen die besproken worden. Krijgt het verdrag bindende doelstellingen? Hoe worden de kosten en inspanningen verdeeld? Moeten landen als China, India even hard aan de slag als landen als de VS en Nederland? En hoe zit het met de armste landen ter wereld die niet verantwoordelijk zijn voor klimaatverandering, maar wel als eerste met de gevolgen te kampen hebben?

Helaas gaat het oplossen van deze vragen niet zo snel als de wetenschap ons vertelt dat zou moeten. Daarom blijven lokale initiatieven vanuit het bedrijfsleven en de samenleving cruciaal. Laten we ons echter niet achter onze dijken verschuilen en de internationale onderhandelingen bij het oud vuil zetten. Zonder overeenstemming op wereldwijd niveau komen we in de huidige geglobaliseerde wereld namelijk nergens. Ja, dat vergt mondiale klimaattoppen. Deze afdoen als nutteloos is net zo zinloos als alle oplossingen ervan verwachten. Het ziet er echter eindelijk naar uit dat we in een tempoversnelling terechtkomen zoals tussen 1992 en 1997. De klimaatdeal tussen China en Amerika heeft een belangrijk signaal naar de rest van de wereld gegeven. In Lima zullen de grote vraagstukken nog niet opgelost worden, maar er kan wel een stevig fundament gelegd worden voor de mijlpaat die we volgend jaar in Parijs hopen te bereiken.

Klimaatmores

Bas Eickhout schreef Klimaatmores, daarin geeft hij een blik achter de schermen op de klimaattoppen.

Klimaatmores
Bestel via Libris.nl